-63-

Тема 8. Участие в гражданском процессе органов

государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

1. Общая характеристика органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан, защищающих других лиц, как участников гражданского процесса.

В соответствии со ст.ст.46,47 ГПК РФ участниками гражданского процесса могут стать государственные органы, органы местного самоуп­равления, общественные организации, граждане, защищающие права, сво­боды и законные интересы других лиц.

Государственные органы могут стать участниками гражданского процесса для выполнения возложенных на них законодательством задач. Например, Правительство РФ может обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании недействующим закона субъекта Российской Федерации, противоречащего законодательству федерального уровня. В этом случае федеральный орган государственной власти не только выполняет возложенные на него функции, но и защищает права неопре­деленного круга лиц, на которых распространяет свое действие обжа­луемый в судебном порядке нормативный правовой акт.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации аналогичным образом может обратиться в суд с заявлением о призна­нии недействующим нормативного правового акта органа местного самоуп­равления, вступающего в противоречие с региональным законодательст­вом. В подобной ситуации орган региональной государственной власти выполняет не только возложенные на него функции, но и защищает пра­ва лиц, на которых распространяется нормативный правовой акт органа местного самоуправления.

Орган местного самоуправления также может быть субъектом гражданских процессуальных отношений, возникающих в связи с об­жалованием нормативных правовых актов. Такое обжалование также будет означать не только выполнение органом местного самоуправ­ления возложенных на него функций, но и защиту им неопределенного круга лиц, на которых распространяется обжалуемый им в судебном порядке нормативный правовой акт.

Общественные организации на основании федеральных законов для выполнения уставных задач, определенных в соответствии с федераль­ными законами, также могут вступать в защиту других лиц, в том числе путем обжалования в  судебном порядке нормативных правовых актов. В этом случае общественная организация не только реализует устав­ные задачи, определенные в федеральных законах, но и защищает в гражданском процессе других лиц, на которых распространяет свое действие обжалуемый общественной организацией нормативный правовой акт.

В отдельных случаях граждане могут выступить в защиту неопре­деленного круга лиц, например несовершеннолетних. В частности, путем обжалования нормативных правовых актов, умаляющих права несовершеннолетних, гарантированные в вышестоящем по юридической силе законодательстве.

Выступая в защиту других лиц, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные организации, гражда­не не имеют собственного материального интереса при ведении дела, они не являются субъектом материальных отношений, из которых возникает обращение в суд общей юрисдикции. Однако при этом они выполняют возложенные на них федеральным законодательством функции.

В защиту неопределенного круга лиц государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, отдель­ные граждане могут выступить на основании федерального закона по собственной инициативе. В этом случае они обладают всеми правами истца, заявителя за исключением права на заключение мирового согла­шения и отказа от заявления по делам о признании недействующими нормативных правовых актов.

 В защиту других лиц они могут выступить, исходя из принципа диспозитивности, при наличии их волеизъявления. В этом случае перечисленные органы, организации и граждане обладают только общими правами участника гражданского процесса, специальные  права могут быть им переданы лицом, которое инициировало их участие в гражданском процессе.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления а также общественные организации могут быть привлечены в граждан­ский процесс судом для выполнения возложенных на них федеральным законом задач, а также уставных целей, определенных на основании федеральных законов.

Таким образом, защита других лиц органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными органи­зациями, а также отдельными гражданами характеризуется следующими обстоятельствами: 1. Отсутствием собственного материального инте­реса при ведении гражданского процесса; 2. Выполнением требований федеральных законов, уставных положений, определенных в соответст­вии с федеральным законом; 3. Проявлением инициативы на вступление в гражданский процесс в рамках, установленных федеральным законом, а также вступлением в гражданский процесс по инициативе его участ­ников и (или) суда.

2. Основания и формы участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан, защищающих права, свободы и законные интересы других лиц.

В п.1 ст.46 ГПК РФ сказано о том, что в случаях, предусмот­ренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением' в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Заявление в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолет­него гражданина в указанных случаях может быть подано независи­мо от просьбы заинтересованного лица или его законного представи­теля. Следовательно, в качестве оснований для участия перечислен­ных органов, организаций и граждан в гражданском процессе указаны случаи, определенные законом, либо инициатива лица, в интересах которого возбуждается гражданское дело в суде.

По собственной инициативе государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, отдельные граждане могут выступить только в защиту неопределенного круга лиц, а также недееспособных граждан и несовершеннолетних граждан. В этом случае основанием их участия в гражданском процессе будет прямое указание в федеральном законе, поскольку гражданское про­цессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, основанием возбуждения гражданского дела в суде указанными органами и лицами являются случаи, определенные федеральным законом, в частности регламен­тирующим деятельность общественной организации и позволяющим указать в качестве направлений её деятельности защиту неопределенного круга лиц. Следовательно, прямое указание в федеральном законе может стать основанием для возбуждения гражданского дела в интересах других лиц указанными органами, организациями. В этом случае они по собственной инициативе могут возбуждать гражданские дела в защиту неопределенного круга лиц. Как уже сказано, в этом случае они начинают гражданский процесс в силу прямого указания в федеральном законе.

В интересах конкретного лица указанные органы могут возбудить гражданское дело только при наличии его волеизъявления. Исключение из этого правила составляют случаи возбуждения гражданского дела в интересах несовершеннолетних или недееспособных граждан. В подобной ситуации указанные органы и организации выполняют возложенные на них в соответствии с законодательством функции. Но при этом основанием их участия в гражданском процессе является не только выполнение определенных федеральным законом функций, но и волеизъявление участника гражданского процесса, наделившего указанный орган или организацию специальным полномочием на возбуждение в его ин­тересах гражданского дела.

Таким образом, перечисленные органы и организации могут участ­вовать в гражданском процессе в форме возбуждения гражданского дела. Основаниями для участия в гражданском процессе в данной форме являют­ся случаи, определенные федеральным законом, что позволяет им выпол­нять возложенные на них в соответствии с федеральным законом функции, а также инициатива лица, наделившего указанные органы или организа­ции правом на защиту его интересов, что также позволяет им реализо­вать данные функции.

В п.1 ст.47 ГПК РФ в качестве формы участия в гражданском процессе указанных органов и организаций названо вступление в начатый процесс до принятия решения судом первой инстанции. В качестве основания для реализации этой формы участия в гражданском процессе указаны случаи, предусмотренные федеральным законом, а так­же инициатива лиц, участвующих в деле, либо суда. В ст.47 ГПК РФ говорится о том, что участвовать в гражданском процессе в форме вступления в начатый процесс для дачи заключения по делу могут государственные органы, органы местного самоуправления в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, сво­бод и законных интересов других лиц или интересов Российской Фе­дерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Однако данная формулировка не исключает возможность участия в гражданском процессе по инициативе лиц, участвующих в деле, и (или) суда общественных организаций, которые могут быть привлечены с целью дачи заключения в пределах имеющихся у них уставных полномочий, определенных в соответствии с феде­ральным законом. Следовательно, участие в гражданском процессе в форме вступления в начатое гражданское дело с целью дачи заклю­чения возможно в случаях, предусмотренных федеральным законом, по инициативе государственных органов, органов местного самоуправ­ления, вступающих в гражданский процесс. Общественные организации с целью выполнения возложенных на них функций могут вступить в гражданский процесс для дачи заключения по делу по инициативе лица, участвующего в деле, и (или) суда.

Таким образом, основаниями для участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, об­щественных организаций являются случаи, предусмотренные феде­ральным законом, инициатива указанных органов и организаций, лиц, участвующих в деле и (или) суда, а также выполнение указан­ными органами функций, возложенных законодательством, либо уста­вом, в котором такие функции определены в соответствии с феде­ральным законом. Данные основания могут быть реализованы в форме возбуждения гражданского дела в интересах других лиц, но с целью выполнения указанных функций, а также в форме вступ­ления в начатый гражданский процесс для  дачи заключения по делу в пределах имеющихся полномочий, но также с целью реали­зации данных функций.

Следовательно, основной отличительной особенностью участия названных органов и организаций в гражданском процессе является выполнение ими возложенных федеральным законом функций либо ус­тавных функций, определенных в соответствии с федеральным зако­ном, независимо от формы такого участия. В связи с этим они не имеют материального интереса при участии в гражданском про­цессе, а выполняют указанные функции, предусмотренные в феде­ральном законе.

3. Обращение в суд государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций в защиту других лиц.

На основании п.1 ст.46 ГПК РФ государственные органы, ор­ганы местного самоуправления, общественные организации в ус­тановленных федеральным законом случаях могут обратиться в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц. В этом случае они возбуждают гражданское дело по собственной инициа­тиве, реализуя полномочия, предусмотренные федеральным зако­ном. В частности, органы государственной власти, органы местного самоуправления могут обратиться с заявлениями о признании недействующим подзаконного нормативного правового акта федераль­ному закону, закону субъекта Российской Федерации.

На основании ст.21. ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", ч .1 ст.46 ГПК РФ Уполно­моченный по правам человека в РФ может выступить в защиту неопределенного круга граждан путем обращения в судебные органы с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, нарушающего права и свободы граждан. Хотя данное право прямо не указано в названной норме, оно выте­кает из её содержания, так как позволяет Уполномоченному по правам человека в РФ, использовать любые правовые формы за­щиты прав, свобод и законных интересов граждан. К. числу таких форм ст.46 ГПК РФ относит возможность обращения Уполномочен­ного по правам человека в РФ с заявлением в защиту неопреде­ленного круга лиц.

В ст.5 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Рос­сийской Федерации" предусмотрена возможность введения долж­ности Уполномоченного по правам человека в субъекте Россий­ской Федерации. Данная должность может быть введена на осно­вании закона соответствующего субъекта Российской Федерации. Нельзя не заметить, что гражданское процессуальное законода­тельство находится в исключительном ведении Российской Федера­ции. Поэтому на основании закона субъекта Российской Федера­ции Уполномоченный по правам человека субъекта РФ не может получить право обращаться в защиту неопределенного круга граждан, например путем обжалования в судебном порядке нормативных правовых актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Однако он может быть наделен таким правом Уполномоченным по правам человека РФ, а также общест­венными организациями, действующими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, путем заключения соот­ветствующего соглашения на ведение дел соответственно от име­ни Уполномоченного по правам человека в РФ или общественной организации в пределах имеющихся у них полномочий.

К сожалению, в судебной практике судов общей юрисдикции имеются случаи отказа в принятии заявления от общественной организации, поданного в защиту неопределенного круга лиц, в частности при обжаловании профсоюзом содержания норматив­ного правового акта (см.: Бюллетень Верховного Суда РФ, 2003 год,№3). Данная судами общей юрисдикции трактовка действую­щего законодательства не только противоречат требованиям фе­деральных законов, позиции Конституционного Суда РФ, но и делает бессмысленной деятельность общественных организаций, создаваемых для защиты прав и свобод граждан. Однако в Опре­делении Конституционного Суда РФ №265-0 от 11 октября 2002 года прямо указано на то - что общественные организации на основании ст.27 ФЗ "Об общественных объединениях" вправе обра­титься в защиту неопределенного круга лиц в государственные органы, в том числе с заявлением в суд о признании недействую­щим нормативного правового акта, для осуществления уставных целей, определенных в соответствии с федеральным законода­тельством. Следовательно, общественные организации на осно­вании п.1 ст.46 ГПК РФ, ст.27 ФЗ "Об общественных объедине­ниях" вправе обращаться в судебные органы с заявлением в защи­ту неопределенного круга лиц, в том числе для обжалования со­держания нормативных правовых актов, с целью реализации устав­ных задач, определенных в соответствии с действующим законода­тельством. Профсоюзы этим правом пользуется не только на ос­новании ст.27 ФЗ "Об общественных объединениях", но и в силу требований ст.23 ФЗ "0 профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", которая позволяет профсоюзу по собст­венной инициативе обратиться в органы, рассматривающие трудо­вые споры, в защиту трудовых прав работников. К числу указанных органов отнесен суд, который не только рассматривает тру­довые споры, но и заявления о признании недействующими норма­тивных правовых актов. С таким с заявлением в защиту трудо­вых прав неопределенного круга работников профсоюз может обра­титься, реализуя положения п.1 ст.46 ГПК РФ, ст.27 ФЗ "Об общественных объединениях", ст.23 ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации могут возбудить гражданское дело в интересах конкретного субъекта, наделившего их соответствую­щими полномочиями. Например, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ на основании доверенности гражданина может возбу­дить гражданское дело о признании недействующим нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы данного гражда­нина. В подобной ситуации указанные органы и общественные организации при ведении гражданского дела находятся в зависимости от уполномочившего их субъекта, прекращение им гражданского дела не позволяет продолжить гражданский процесс, поскольку к возникаю­щим отношениям также применим принцип диспозитивности. Отказ от ведения дела указанными органами и общественными организациями не влечет его прекращения, так как, исходя из действия принципа диспозитивности, прекращение гражданского дела возможно только на основании волеизъявления субъекта, уполномочившего названные органы и организации возбудить от его имени гражданское дело. То есть, при ведении данного дела органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные организации обладают только общими полномочиями, специальные полномочия могут быть им переданы уполномочившим их субъектом путем письменного оформления. Однако при ведении гражданского дела в защиту конкретного субъекта указанные органы и организации призваны не только защищать его законные интересы, но и выполнять возложенные на них федеральным законом, а также уставом, принятым в соответствии с федеральным законом, функции. Поэтому они вправе высказывать собственное мнение по поводу возникающих при рассмотрении и разрешении с их участием гражданского дела вопросов. Мнение указанных органов и общественных организаций должно получить оценку при разрешении гражданского дела с их участием в качестве одного из доказательств по делу, поскольку они признаются самостоятельным участником граж­данского процесса, который не только защищает других лиц, но и вы­полняет возложенные на него федеральными законами функции.

4. Участие в гражданском процессе государственных

органов, органов местного самоуправления, общественных

организаций в форме вступления в начатый процесс с целью дачи заключения по делу.

В п.1 ст.47 ГПК РФ сказано о том, что в случаях, предусмотрен­ных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления до принятия решения судом первой инстанции вступают в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложен­ных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Таким образом, указанные органы могут по собственной инициативе вступить в гражданский процесс для дачи заключения по делу с целью выполнения возложен­ных на них функций и защиты прав перечисленных в п.1 ст.47 ГПК РФ субъектов. В частности, органы опеки и попечительства по собствен­ной инициативе могут вступить в гражданский, процесс  по делам о воспитании детей (п.1ст.78  СК РФ), о признании брака, заключен­ного с лицом, не достигшим брачного возраста, недействительным (п.2 ст.28 СК РФ), О порядке осуществления родительских прав ро­дителем, проживающим отдельно от ребенка (п.2ст.66 СК РФ), о ли­шении родительских прав (п.2 ст.72 СК РФ), об ограничении роди­тельских прав (п.4ст.73 СК РФ), об усыновлении детей (п.1 ст.125 СК РФ), об отмене усыновления (п.2 ст.140 СК РФ). По перечислен­ным делам органы опеки и попечительства могут вступить в граждан­ский процесс по собственной инициативе для выполнения возложенных на них функций и защиты прав несовершеннолетних, не обладающих в полном объеме гражданской процессуальной правоспособностью и дееспо­собностью. В защиту прав других субъектов, перечисленных в п.1 ст.47 ГПК РФ, обладающих элементами правового статуса, в том числе правоспособностью и дееспособностью, государственные органы, органы местного самоуправления могут выступить исключительно с их согласия. Данное согласие следует получать в связи с применением к таким отно­шениям принципа диспозитивности, позволяющего участнику гражданского процесса самостоятельно распоряжаться своими правами, в том числе и правом на защиту его интересов государственными органами и органами местного самоуправления. Участие этих органов в гражданском процессе происходит путем вступления в начатый процесс для дачи заключения по делу, которое исследуется судом в качестве самостоятельного доказательства.

В п.1 ст.47 ГПК РФ предусмотрена возможность вступления в начатый процесс государственных органов, органов местного самоуправления до вынесения решения судом первой инстанции. Из этого правила существует исключение. В п/п.6 п.1 ст.23 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Уполномоченному по правам человека в РФ предоставлено право знакомиться с гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения по которым вступили в законную силу. По результатам такого рассмотрения Уполномоченный по правам человека в РФ может вынести заключение, которое должно быть рассмотрено полномочным судебным органом (ст.27 названного Федерального конституционного закона). Хотя данное право Уполно­моченного по правам человека в РФ не предусмотрено в ГПК РФ, оно реализуется на основании ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", который обладает более высокой юридической силой по сравнению с ГПК РФ.

В п.2 ст.47 ГПК РФ сказано о том, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, и в иных необходимых случаях суд по своей инициати­ве может привлечь к участию в деле государственный орган или орган местного самоуправления для дачи заключения по делу с целью осуществ­ления возложенных функций и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Например, суд по спорам о воспитании детей может возложить на орган опеки и попечительства обязанность по проведению обследования условий жизни ребенка и лица (лиц), пре­тендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования жилищных условий и основанное на нем заключение с рекомендациями по разрешению спора о воспитании детей (п.2 ст.78 СК РФ), которые исследуются в качестве самостоятельных доказательств по делу. Однако проявление судом инициативы по привлечению в процесс государственных органов, органов местного самоуправления не должно вступать в проти­воречие с действием принципа диспозитивности, применяемого к отношениям, входящим в предмет гражданского процессуального права. В связи с чем привлечение указанных органов в гражданский процесс должно происходить с учетом мнения лиц, участвующих в деле. Отказ лиц, участвующих в деле, от привлечения в процесс органов, перечисленных в ст.47 ГПК РФ, не позволяет суду вопреки их волеизъявлению привлечь указанные органы в гражданский процесс. Тогда как согласие хотя бы одного из лиц, участвующих в деле, на привлечение указанных органов в гражданский процесс для дачи заключения позволяет суду привлечь данные органы к участию в гражданском деле. Исключения из этого правила составляют случаи защиты государственными органами прав,   свобод, законных интересов лиц, не обладающих в полном объеме дееспособностью, в частности несовершеннолетних.

В ст.47 ГПК РФ ничего не сказано о возможности привлечения в гражданский процесс общественных организаций для дачи заключения с целью выполнения возложенных на них федеральными законами функций и защиты прав других лиц. Очевидно, что основанием для участия общественных организаций в гражданском процессе в форме дачи заключе­ния по делу являются ходатайство лица, участвующего в деле, об исполь­зовании заключения общественной организации при рассмотрении и разре­шении дела, а также устав общественной организации, принятый в соот­ветствии с федеральными законами, позволяющими общественным органи­зациям высказывать свое мнение по поводу принимаемых властными орга­нами решений. Например, профсоюз на основании п.4 ст.11 ФЗ "О про­фессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" вправе участвовать в рассмотрении своих предложений в государственных органах, к числу которых относятся судебные органы. Поэтому мнение профсоюза по поводу разрешения конкретного дела по ходатайству лица, участвующего в деле, должно быть исследовано судом в качестве самостоятельного доказательства по делу. Кроме того, мнение проф­союза по ходатайству лица, участвующего в деле, должно быть учтено при разрешении трудовых споров по поводу решений работода­теля, принимаемых с учетом мнения профсоюза (ст.ст.372-373 ТК РФ). Таким образом, участие государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций в гражданском процессе путем дачи заключения по гражданскому делу возможно при наличии одного из следующих оснований: 1 Наличия прямого указания в фе­деральном законе на вступление в гражданский процесс по собствен­ной инициативе и (или) инициативе суда с целью выполнения возложенных функций и защиты интересов субъекта, не обладающего правоспособностью и (или) дееспособностью; 2. Инициативы лица, участвующего в деле, с целью выполнения возложенных федеральным законом функций, в том числе указанных в уставе на основании федерального закона.

26 октября 2005 года, д.ю.н., профессор      В.И. Миронов